裁判要点

行政机关决定对共同实施违法行为的行政相对人作出同一行政处罚时，应以各行为人所实施的违法行为性质、各自所起作用大小、所获非法利益多少等事实为基础，对不同行为区分责任大小，分而罚之。行政处罚对行为人总体违法（所得）作出承担连带处罚责任决定，于法无据，且与各违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度不相当，应撤销。

相关法条

《中华人民共和国行政处罚法

》（2017年修正）第三条、三十一条、三十八条

基本案情

遵义市综合行政执法局2020年6月22日对遵义市某某寺及王某生等五人作出行政处罚，查明：遵义市某某寺和王某生等五人未经民政部门批准，在遵义市某某寺地藏殿地下室（地宫）内兴建骨灰存放格位（简称地宫福位）11283个，先后组织多个销售团队对社会不特定群众以‘捐款建寺庙，寺庙送福位’名义销售地宫福位。经认定，遵义市某某寺该地宫福位属于骨灰堂性质, 系殡葬设施。截至2018年12月，当事人共销售骨灰存放格位1823个，累计违法所得20111096.66元，当事人对违法所得资金均参与分配或使用。遵义市综合行政执法局以当事人未经民政部门审批, 擅自兴建殡葬设施, 行为违反《殡葬管理条例》

第八条第一款、第九条第一款之规定。根据《殡葬管理条例》第十八条，决定对遵义市某某寺及王某生等五人行政处罚：1.没收违法所得20111096.66元。2.处违法所得1倍罚款。

贵州省政府经复议，决定维持遵义市综合行政执法局行政处罚决定。

裁判结果

贵阳市中级人民法院于2021年12月30日作出（2021）黔01行初27号行政判决书，判决：一、撤销某某市综合行政执法局(新蒲新区)于2020年6月22日作出的（2019）某新综执罚0801 字第203 号《行政处罚决定书》；二、撤销省政府于2020年12月3日作出的黔府行复决字〔2020〕138 号《行政复议决定书》

。

遵义市综合行政执法局不服，提起上诉。贵州省高级人民法院于2022年6月30日作出（2022）黔行终221号行政判决书，判决：驳回上诉，维持原判。

裁判理由

法院裁判认为：讼争行政处罚决定没收违法所得并处违法所得1倍的罚款，金额合计40222193.32元，应属《中华人民共和国行政处罚法》（2017年修正）第三十八条第二款规定的“较重的行政处罚”情形，依法应当经行政机关负责人集体讨论决定，但被告在举证期限内并未向法院提交其在作出《处罚决定》前经负责人集体讨论决定的相关证据。根据《中华人民共和国行政诉讼法

》第三十四条第二款“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。……”之规定，讼争行政处罚决定程序违法。

根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条规定“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。……”该条规定了处罚法定原则，即行政主体对公民、法人或者其他组织实施行政处罚必须有明确的法律依据并且严格按照法定程序进行。讼争行政处罚决定对五原告及第三人遵义平安寺共同作出没收违法所得及并处违法所得1倍罚款的行政处罚，该行政处罚设定了五原告及第三人之间承担连带责任的处罚方式，但行政处罚法等相关法律、法规都没有规定在共同违法中各个违法行为人相互承担连带责任。因此，讼争行政处罚决定缺乏法律依据。同时，该行政处罚决定对各个违法行为人的违法行为事实未予区分，而“一事共罚”，既缺乏法律依据，也违反了过罚相当原则。遂应撤销被诉行政处罚决定、行政复议决定。